Defense Policy Update: Why Governance Matters

Olivier Choinière, Ph.D.



Olivier Choinière, Ph.D.

Professor in project management (UQAR) and fellow researcher at the CDA Institute

La version française suit ce texte


One of the main objectives of Strong Secure Engaged (SSE) is to provide “long-term funding commitment and model that fully provide the resources for implementation” (2017: 43). This key section of the Policy focuses on two main aspects, namely the investments needed to materialize SSE’s ambitions and the management of these expenditures to ensure sufficient funds not only for the acquisition costs, but also for operation and maintenance costs of new equipment (2017: 43-45).


Underlying this policy direction is the importance of the governance as well as project and risk management, which will be the focus of this discussion. In this regard, this paper focuses on one of the key components of SSE, the National Shipbuilding Strategy (hereafter referred to as the “Strategy”). Launched in 2010, the Strategy is a broad portfolio of projects aims to renew the fleets of the Royal Canadian Navy (RCN) and the Canadian Coast Guard (CCG) while developing the country’s marine industry in a sustainable manner. With an estimated value of nearly $100 billion and spanning over more than four decades, the Strategy is the largest portfolio of projects in the history of the federal government for the acquisition of goods and services (Office of the Auditor General of Canada, 2021; Office of the Parliamentary Budget Officer, 2021) 


The National Shipbuilding Strategy

The Strategy’s objectives are threefold:

·       Renew the federal fleet in a timely and affordable manner;

·       Create and support a sustainable marine sector in Canada;

·      Generate economic benefits for Canada.


The Royal Canadian Navy is responsible for three projects within this strategy:

·       Six (6) Arctic and Offshore Patrol Ships (AOPS): three ships have been delivered so far;

·       Fifteen (15) Canadian Surface Combatant (CSC): the program is still under development;

·       Two (2) Joint Support Ships (JSS): the vessels are currently under construction.


SSE Context

While SSE highlights its accrual-based accounting method as a good management practice – which seeks to capture the full costs of an asset over its useful life rather than the year in which the expense was made – the Policy does not tangibly account for the effectiveness and efficiency of this spending, thus focusing only on the input level of the results chain (the investment), leaving aside the activities necessary to transform the resources into products (in this case, the various ships) and benefits for both the RCN and the government.


The success of the policy is highly dependent on the successful delivery of its projects, as the RCN need to obtain all the necessary equipment for their missions in a timely manner. The updated policy must therefore take into account good governance and sound project and risk management to achieve the desired results.


Current Issues and Challenges

It is self-evident that delivering a quality product on time and budget is far from being a simple task. In a recent meta-analysis based on over 16,000 megaprojects (with a minimum value of US $1 billion), Flyvbjerg & Gartner (2023: 8) state that only 0.5% of these projects have met the triple constraints (i.e., scope, schedule, and budget), 8.5% are delivered on time and on budget, and 47.9% are on budget. Thus, just over 52% of these mega-projects did not meet any of the traditional project management requirements.


Based on recent data provided by DND, the Office of the Auditor General of Canada (OAG), and the Office of the Parliamentary Budget Officer (PBO), the three key projects of the Strategy (APOS, CSC, and JSS) will likely fall into the “52%” category, as all of these projects are currently behind schedule and over budget, which could negatively impact their scope, as they are not immune to political decisions or strategic reviews that could hinder RCN’s future ambition of becoming a Blue-water Navy. In addition, these delays compromise the RCN to fulfill its current mission: for example, the recurring delays of the JSS project have impacted Canada’s ability to maintain its operational readiness and provide support to its allies in joint operations.


In their study, Flyvbjerg & Gartner (2023) highlight the main causes of the failure of these mega-projects to meet the triple constraint: excessive optimism, under-utilization of lessons learned, acting before thinking, inconsequential risk management, escalation of commitments, as well as a series of break and fix cycles.


Most of these issues identified by these authors can be seen in the Strategy’s key projects. For example, the 2021 report of the OAG states that “the government acknowledges that it, along with the shipyards, had been overly optimistic [in schedule management], considering that whole new classes of ships were being built in new shipyards by new workforces” (2021: 6). In addition, more that CAN$ 2 billion has been spent on the CSC, putting the most expensive project in Canadian history on a trajectory for escalating commitments (Migone, Howett & Howett, 2022: 28). Finally, the inadequacy of risk management practices and tools was also raised by the OAG, which noted that the Strategy “did not analyze some risks that had an impact on shipbuilding timeliness” (2021: 12).



Most of these issues and challenges can be resolved, but not only at the project management level, which is traditionally where corrective actions are introduced. As a matter of fact, meaningful changes need to start at the governance level.


Governance controls the destiny of the portfolio and its projects by it defining the framework and structures of the projects, assigning roles and responsibilities within them, making key decisions, and requiring evidence that management is operating effectively and efficiently within the defined framework (Too & Weaver, 2014).


In the context of the Strategy, governance is understandably complex given the scale of the investments and the many stakeholders involved (at least five departments as well two (soon to be three) shipyards and numerous sub-contractors). Each department has its own governance structure in addition to intersecting committees. In addition, each organization must advance its own objectives in addition to those of the portfolio.


However, there is a real opportunity for the updated policy to commit to streamlining governance structure to ensure timely decision-making, thereby reducing unintended consequences such as the perpetual break and fix cycles. This could be accomplished by first mapping all the existing governance structures, reviewing the terms of reference of these committees (do they provide advice or make decisions?), keeping the decision-making process as lean as possible and eliminating overlap committees to avoid the layering effect. These changes may also have a beneficial impact on attendance, as our initial research is showing that key members of these committees are often absent and replaced by less senior officials who might not be able to make decisions (data will be published in a forthcoming article).


A streamlined governance structure would also make it easier and quicker to prioritize the different objectives of the strategy that can sometimes be contradictory (e.g., should CSC’s top priority be acquiring a new fleet in a timely and affordable manner or support Canada’s marine sector regardless of the costs?), thus avoiding the perilous path dependency of commitments.


The new policy should also promote sound risk management while encouraging responsible risk taking. For example, Teller, Kock & Gemünden (2014) argue that thoughtful risk taking is necessary to increase the value and benefits of a portfolio. Furthermore, structured risk management at the project level and integration of this information at the portfolio level promotes the overall success in terms of projects success, strategic alignment with policy and stakeholders’ goals, and resilience to deal with future unforeseen event.


Thus, a lean and agile governance needs to obtain well-timed and accurate information (in order to act in a timely manner) and be advised on the best mitigation strategies available. To this end, it is critical that the OAG’s recommendations regarding risk management are not only implemented, but also fully integrated into routine governance and risk management practices.


Ultimately, well-informed governance will tend to take calculated risks. Indeed, as a speaker stated at the 2023 CDAI Conference “tolerance for procurement risk needs to shift in line with the threat environment”, which a priori requires an effective risk management practice.


In sum, the Government of Canada has a singular opportunity to promote sound governance and best practices in project and risk management so that the Strategy – and all National Defence initiatives – can deliver in a timely manner the quality military equipment the CAF needs to fulfill its mission and mandates. This call for a leaner and more agile governance also takes into account the public purse in a context where strategic reviews are resurfacing: project portfolio effectiveness and efficiency will be even more important in the years ahead.







Olivier Choinière, Ph.D.

Professeur en gestion de projet (UQAR) et chercheur fellow à l’Institut CDA


L’un des principaux objectifs de Strong Secure Engaged (SSE) est de fournir « un engagement et un modèle de financement à long terme qui fournissent toutes les ressources nécessaires à la mise en œuvre » (2017: 43). Cette section clé se concentre sur deux aspects principaux, à savoir les investissements nécessaires pour concrétiser les ambitions de SSE et la gestion de ces dépenses pour assurer des fonds suffisants non seulement pour les coûts d’acquisition, mais également pour les coûts d’exploitation et de maintenance des nouveaux équipements (2017: 43-45).


Cette orientation politique sous-tend l’importance de la gouvernance et la gestion de projet et du risque, qui seront au centre de cette discussion. À cet égard, le présent document se concentre sur l’une des composantes clés de SSE, soit la Stratégie nationale de construction navale (ci-après appelée la « Stratégie »). Lancée en 2010, la Stratégie est un vaste portefeuille de projets visant à renouveler les flottes de la Marine royale canadienne (MRC) et de la Garde côtière canadienne (GCC) tout en développant l’industrie maritime du pays de manière durable. D’une valeur estimée à près de 100 milliards de dollars et s’étalant sur plus de quatre décennies, la Stratégie est le plus important portefeuille de projets de l’histoire du gouvernement fédéral pour l’acquisition de biens et de services (Bureau du vérificateur général du Canada, 2021; Bureau du directeur parlementaire du budget, 2021)


La Stratégie nationale de construction navale

La Stratégie possède trois objectifs principaux :

·       Renouveler la flotte fédérale en temps opportun et à un coût abordable;

·       Développer et soutenir un secteur maritime durable au Canada;

·       Générer des avantages économiques pour le Canada.


La Marine royale canadienne est responsable de trois projets au sein de cette Stratégie:

·       Six (6) navires de patrouille extracôtiers et de l’Arctique (NPEA) : trois navires ont été livrés jusqu’à présent;

·       Quinze (15) navires de combat canadiens (NCC) : le programme est toujours en cours de développement;

·       Deux (2) navires de soutien interarmées (NSI) : ces navires sont actuellement en construction.


Le contexte de SSE

Alors que la Politique présente sa méthode de comptabilité d’exercice comme une bonne pratique de gestion – méthode qui vise à comptabiliser la totalité des coûts d’un actif sur sa durée de vie utile plutôt que sur l’année au cours de laquelle la dépense a été effectuée – la Politique reste silencieuse au sujet de l’efficacité et de l’efficience de ces dépenses, se concentrant ainsi uniquement sur les intrants de la chaîne de résultats (les investissements), laissant de côté les activités nécessaires pour transformer les ressources en produits (dans ce cas, les différents navires) et en bénéfices à la fois pour la MRC et le gouvernement.


Or, le succès de la Politique dépend fortement de la réussite de ses projets, car la MRC a besoin d’obtenir l’équipement nécessaire à ses missions en temps voulu. La politique actualisée doit ainsi tenir compte de la bonne gouvernance et d’une saine gestion de projet et du risque afin d’atteindre les résultats souhaités.


Enjeux et défis actuels

Il va de soi que la livraison d’un produit de qualité dans le respect du budget et des échéanciers est loin d’être une tâche aisée. Dans une récente méta-analyse basée sur plus de 16 000 mégaprojets (chacun d’une valeur minimale d’un milliard de dollars américains), Flyvbjerg et Gartner (2023: 8) affirment que seuls 0,5 % de ces projets ont respecté la triple contrainte (c’est-à-dire la portée, le calendrier et le budget), 8,5 % ont été livrés à temps et dans le respect du budget, et 47,9 % ont seulement respecté l’exigence budgétaire. Ainsi, un peu plus de 52 % de ces mégaprojets n’ont satisfait à aucune des contraintes traditionnelles en matière de gestion de projet.


Ainsi, à la lumière de récentes données publiées par le MDN, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) et le Bureau du directeur parlementaire du budget (DPB), il est de plus en plus probable que les trois projets clés de la stratégie (NPEA, NCC et NSI) appartiendront à la catégorie des « 52 % ». En effet, tous ces projets sont actuellement en retard sur le calendrier et excèdent les budgets initialement consentis, ce qui pourrait entraîner des conséquences négatives sur leur portée, car ces projets ne sont pas à l’abri de décisions politiques ou d’examens stratégiques qui pourraient entraver l’ambition future de la MRC de devenir une marine hauturière (Blue-water Navy). En outre, ces retards compromettent la capacité de la MRC à remplir ses missions actuelles : par exemple, les retards récurrents du projet NSI ont provoqué des effets néfastes sur la capacité du Canada à maintenir son état de préparation opérationnelle et à fournir un soutien à ses alliés dans le cadre d’opérations conjointes.


Dans leur étude, Flyvbjerg et Gartner (2023) mettent en évidence les principales causes de l’incapacité de ces mégaprojets à respecter la triple contrainte : optimisme excessif, sous-utilisation des leçons apprises, action avant réflexion, gestion inconstante des risques, escalade des engagements, ainsi qu’une série de cycles de rupture et de réparation.


La plupart des problèmes identifiés par ces auteurs se retrouvent ainsi dans les projets clés de la Stratégie. Par exemple, le rapport 2021 du BVG souligne que « le gouvernement a admis que, tout comme les chantiers navals, avait fait preuve d’un optimisme excessif [dans la gestion du calendrier], compte tenu du fait que certains navires commandés appartenaient à des catégories entièrement nouvelles et étaient construites dans de nouveaux chantiers, par de nouveaux effectifs » (2021: 6). En outre, plus de 2 milliards de dollars canadiens ont déjà été investis pour le développement du NCC, ce qui oriente le projet le plus coûteux de l’histoire du Canada vers une trajectoire d’escalade des engagements (Migone, Howett et Howett, 2022: 28). Enfin, l’inadéquation des pratiques et des outils de gestion des risques a également été soulevée par le BVG, qui a noté que la Stratégie « n’a pas analysé certains risques qui ont eu des répercussions sur le respect des échéances par les chantiers navals » (2021: 12).



La plupart de ces problèmes et défis peuvent être résolus; toutefois, les changements significatifs doivent commencer au niveau de la gouvernance et non seulement au niveau de la gestion du projet, qui est traditionnellement le palier où la plupart des mesures correctives sont introduites.


La gouvernance veille à la destinée du portefeuille et de ses projets en définissant le cadre et les structures des projets, en attribuant les rôles et les responsabilités au sein de ceux-ci, en prenant des décisions clés et en exigeant des preuves que la gestion fonctionne de manière efficace et efficiente à l’intérieur du cadre défini (Too et Weaver, 2014).


Dans le contexte de la Stratégie, la gouvernance est naturellement complexe en raison de l’ampleur des investissements et des nombreuses parties prenantes impliquées (au moins cinq ministères ainsi que deux – bientôt trois – chantiers navals, sans compter les nombreux sous-traitants). Chaque entité possède sa propre structure de gouvernance sans mentionner les nombreux comités intra- et interorganisationnels qui se recoupent. En outre, chaque organisation doit poursuivre ses propres objectifs en plus de ceux du portefeuille.


Cependant, il existe une réelle opportunité pour que la politique actualisée s’engage à rationaliser les structures de gouvernance afin de garantir une prise de décision en temps opportun, réduisant ainsi les conséquences indésirables telles que les cycles perpétuels de rupture et de réparation. Pour ce faire, il conviendrait d’abord de cartographier toutes les structures de gouvernance existantes, de revoir le mandat de ces comités (donnent-ils uniquement des conseils ou prennent-ils des décisions ?), d’alléger autant que possible le processus décisionnel et d’éliminer les comités qui se chevauchent afin d’éviter l’effet de superposition. Ces changements pourraient également avoir des effets bénéfiques sur l’assiduité des décideurs à ces rencontres, car nos premières recherches montrent que les membres clés de ces comités sont souvent absents et remplacés par des fonctionnaires moins séniors qui ne peuvent prendre les décisions nécessaires (ces données seront publiées dans un article à venir).


Des structures de gouvernance rationalisées permettraient également de hiérarchiser plus facilement et plus rapidement les différents objectifs de la Stratégie qui, par moments, peuvent être contradictoires (par exemple, la priorité absolue du projet NCC doit-elle être l’acquisition d’une nouvelle flotte en temps voulu et à un prix abordable ou le soutien au secteur maritime canadien, peu importe les coûts ?), évitant ainsi la périlleuse dépendance à l’égard des engagements.


La nouvelle politique devrait également promouvoir une saine gestion du risque tout en encourageant une prise de risque responsable. Par exemple, Teller, Kock et Gemünden (2014) affirment qu’une prise de risque réfléchie est nécessaire pour accroitre la valeur et les bénéfices d’un portefeuille. En outre, une gestion structurée du risque au niveau du projet et l’intégration de cette information au niveau du portefeuille favorisent la réussite globale en termes de succès des projets, d’alignement stratégique avec la Politique et les objectifs des parties prenantes, sans oublier la résilience pour faire face à des événements imprévus.


Ainsi, une gouvernance allégée et agile doit obtenir des informations précises et à point (afin d’agir en temps voulu) et être conseillée sur les meilleures stratégies d’atténuation disponibles. À cette fin, il est essentiel que les recommandations du BVG concernant la gestion du risque soient non seulement mises en œuvre, mais aussi pleinement intégrées dans les pratiques routinières de gouvernance et de gestion du risque.


En fin de compte, une gouvernance bien informée aura tendance à prendre des risques calculés. En effet, comme l’a déclaré un présentateur lors de la conférence 2023 de l’Institut CDA, « la tolérance aux risques liés aux marchés publics doit évoluer en fonction des menaces de l’environnement », ce qui nécessite a priori une pratique efficace de gestion du risque.


En résumé, le gouvernement du Canada a une occasion unique de promouvoir une gouvernance saine et des pratiques exemplaires en matière de gestion de projet et du risque afin que la Stratégie – et toutes les initiatives de la Défense nationale – puissent fournir en temps opportun un équipement militaire de qualité dont les Forces armées canadiennes ont besoin pour remplir leurs missions. Cet appel à une gouvernance allégée et plus agile tient également compte des deniers publics dans un contexte où les examens stratégiques refont surface : l’efficacité et l’efficience du portefeuille de projets seront un enjeu encore plus important dans les années à venir.


Bureau du directeur parlementaire du budget (2021). Le coût des navires de combat canadiens: mise à jour de 2021 et analyse des options, 34 pages.

Bureau du vérificateur général du Canada (2021). Rapport 2: la Stratégie nationale de construction navale, 40 pages.

Flyvbjerg, B., & Gardner, D. (2023). How big things get done, Currency, 284 pages.

Migone, A., Howlett, A., & Howlett, M. (2022). “(Mis)aligning politicians and admirals: The problems of long-term procurement in the Canadian Surface Combatant project 1994-2021”, Canadian Public Administration, 65 (1), 28-51.

Ministère de la défense nationale (2017). Protection, Sécurité, Engagement: la politique de défense du Canada, 113 pages.

Teller, J., Kock, A., & Gemnden, H. G. (2014). “Risk Management in Project Portfolios Is More Than Managing Project Risks: A Contingency Perspective on Risk Management”, Project management journal, 45 (4), 67-80.

Too, E. G., & Weaver, P. (2014). “The management of project management: A conceptual framework for project governance”, International Journal of Project Management, 32 (8), 1382-1394.

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